El federalismo asimétrico en México. ¿Mecanismo de estabilidad o inestabilidad?

Por Gonzalo José Bolio

El México del siglo XIX fue una batalla de ideas que dividieron a la clase política y a la sociedad en dos bandos, ocasionando guerras civiles y dejando al país expuesto a intervenciones extranjeras. El desarrollo nacional no fue posible sino hasta que uno se impuso. Estos conflictos entre el federalismo y el liberalismo parecen volver a surgir a principios del siglo XXI. Lo hacen, sin embargo, con condiciones fácticas e ideológicas distintas a las de entonces.

Mientras que el ascenso del liberalismo burgués fue imparable en el siglo XIX, punta de lanza frente al conservadurismo reaccionario partidario del Ancien Régime, hoy la clase burguesa se ha vuelto protectora del status quo, abrazando el neoliberalismo frente a los reclamos de minorías que cuestionan la veracidad de la igualdad formal de los individuos ante la ley -dogma liberal- frente una realidad fáctica que los ha discriminado y oprimido durante siglos.  Afirman que las pretendidas igualdades formales únicamente perpetúan desigualdades fácticas: tratar igual a los desiguales es inherentemente injusto.

Estos movimientos han derivado, desde finales del siglo XX en el fenómeno denominado identity politics (política identitaria) conforme al cual las minorías, frente a la opresión y marginación sistémica, afirman y reclaman sus diferencias y elementos distintivos en contra de las caracterizaciones dominantes de la sociedad, con un objetivo político que pugna por una mayor autodeterminación (Heyes, 2020). Curiosamente esta tendencia contra liberal se asemeja a las distinciones del antiguo régimen, en el cual cada clase social y gremio tenía un Derecho específico que regulaba su situación jurídica y su posición en la sociedad atendiendo a sus características. Un claro ejemplo de ello se puede apreciar en el México Virreinal, donde los indígenas tenían una serie de privilegios por su calidad de súbditos de la Corona y de “nuevos cristianos” entre ellos el no poder ser acusados de herejía ante la Inquisición (De Icaza Dufour, 2016). Durante las próximas décadas veremos la reversa del liberalismo racionalista en una constante enmienda a sus errores.

Por otro lado, en México la pugna federalista parece renacer. Mientras que en Estados Unidos dicha estructura política nació con una inercia centrípeta, agrupando a 13 colonias previamente independientes con objetivos pragmáticos de defensa y seguridad nacional, en el recién nacido México el modelo se copió pero con un ímpetu centrífugo. Las intendencias, principalmente las del sur que por entonces eran las más habitadas, buscaron ser estados soberanos enfrentándose con la preponderante capital y el centralismo conservador. Hasta cierto punto lo lograron, se impuso un federalismo nominal que a momentos les otorgó mayor autonomía política y representación.

Sin embargo, después de la Revolución, la consolidación de nuestro país como un sistema presidencialista concentró la toma de decisiones. Esto significó el sometimiento político de los estados a la Federación. El ejemplo más claro de esto fue el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) de 1978. 

Me explico, bajo la constitución del diecisiete, tanto los estados como la Federación tienen facultades tributarias generales. Esto es, ambos órdenes de gobierno podían gravar el ingreso de las personas (ISR) y las transacciones comerciales (lo que hoy es el IVA), aquello era causa de una muy ineficiente recaudación fiscal. Por ello se creó el SNCF bajo el cual cada estado renunció a sus facultades tributarias quedando la federación con el monopolio de ISR, IVA (creado ad hoc en 1978) y IEPS. Los estados se quedaron prácticamente sin facultades tributarias (les quedó el predial, exclusivo de los municipios, nóminas y tenencia) y a cambio la Federación les dota de participaciones y aportaciones (los famosos ramos 33 y 28 del PEF).

Sin embargo, tanto participaciones como aportaciones son una bolsa limitada, su reparto es suma cero, ganan unos y pierden otros; y ante la reciente caída de los ingresos públicos algunos estados, principalmente los productivos estados del norte del país, han reclamado que reciben mucho menos de lo que aportan a las arcas federales. Tienen un punto, aproximadamente el 80% de las arcas estatales provienen de los ramos 28 y 33 pero en 2020 ambos ramos únicamente representaron el 28% del Presupuesto de Egresos de la Federación. Parecería que el SNCF es un pacto leonino en favor de la Federación.

Participaciones y aportaciones representan relativamente lo mismo (55% y 45%, respectivamente) del SNCF pero mientras que las aportaciones benefician a las entidades con mayor grado de marginación, las participaciones no necesariamente benefician a las que más recaudan pues conforme a la reforma de 2013, se creó un esquema que para efectos pedagógicos se divide en tres tipos “incentivos” variables: (i) el 60% de las participaciones premia el crecimiento del PIB; (ii) 30% el promedio de incremento de recaudación local durante los últimos 3 años; y (iii) 10% el incremento en recaudación local del último año. La cuestión es que todas esos incentivos se ponderan a su vez con la población de la entidad. El resultado: no ganan más los que producen más, sino los más habitados (el Estado de México, curiosamente).

El SNCF se tambalea. El norte reclama que el sur consume y no produce, lo que nos lleva a cuestionar cuáles son los límites del principio de solidaridad que encarna nuestro sistema federal. El emergente cuestionamiento al liberalismo encarna entonces una dimensión constitucional. ¿Es válida la configuración de una coordinación fiscal asimétrica? 

Los estudiosos del federalismo asimétrico plantean que las desigualdades entre los componentes de un Estado federal no pueden ser corregidas porque son inherentes al propio modelo federal (Caamaño, 1999) y como tales deben ser reconocidas. Esto nos permite cuestionar la igualdad formal liberal. ¿Debemos conceder las mismas competencias tributarias a entidades tan disímiles? ¿Pueden ser algunas entidades más “soberanas” que otras? Es posible y pertinente plantearlo, pero debemos ser cautos. El federalismo asimétrico es sólo un concepto que hace admisible la posibilidad de diferenciación en el discurso público y no es ninguna panacea. Aplica a cada Estado según sus circunstancias específicas e incluso puede ser un factor de desestabilidad y camino a la secesión. España y Cataluña son un claro ejemplo de ello.

En ese sentido, Funk (2010) expone que un federalismo asimétrico bien entendido debería reforzar los propósitos de un Estado, su razón de ser. Nos asalta la duda como mexicanos ¿Cuál es nuestra razón de ser como Estado y como federación?

Bibliografía

Caamaño, F. (Enero-Abril de 1999). Federalismo Asimétrico: la imposible renuncia al equilibrio. Revista Española de Derecho Constitucional(55).

De Icaza Dufour, F. (2016). Plus Ultra La Monarquía Católica En Indias 1492-1898. México: Porrúa.

Funk, A. (2010). Asymmetrical Federalism: A Stabilizing or Destabilizing Factor in the Multinational Federation? A Comparative Study of Asymmetrical Federalism in Canada and Spain. Berlin: Centre International de Formation Européenne Institut Européen des Hautes Etudes Internationales.

Heyes, C. (13 de julio de 2020). Identity Politics. Obtenido de The Stanford Encyclopedia of Philosphy: https://plato.stanford.edu/archives/fall2020/entries/identity-politics/

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